2026.06.08
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作者 | 第一财经 祝嫣然
城市更新领域的第一部国家级专项规划《城市更新“十五五”规划》（下称《规划》）日前正式发布，明确了未来5年城市更新的目标、任务和实施路径。
6月8日，在国务院新闻办举行的政策例行吹风会上，住建部副部长秦海翔表示，当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。《规划》部署实施一批民生工程、发展工程、安全工程，有力有序有效推进城市更新重点任务的落实。
城市更新资金需求量巨大，“钱从哪来”是各方关注焦点。国家发改委、财政部有关负责人在吹风会上披露，2026年中央预算内投资城市更新专项安排资金970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设；另安排1600亿元超长期特别国债，加快补齐相关城市地下管网建设短板，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力。
《规划》提出，完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新。住建部部长倪虹在《求是》杂志发表题为《高质量推进城市更新》的署名文章提到，一些地方推进城市更新以政府为主导，市场作用发挥不充分。倪虹表示，既要拓宽社会资本参与渠道，鼓励引导经营主体参与城市更新，对于有收益的项目要更多依靠市场力量，同时对于不能完全依赖市场机制作用的基础设施、公共服务等领域，政府要发挥积极作用，确保城市可持续发展和解决好人民群众急难愁盼。
多渠道筹集资金
据央视新闻联播报道，未来五年，我国城市更新至少可以完成投资15万亿元，其中仅地下管网更新就可以拉动投资约5万亿元，再加上老旧小区和城中村改造、历史文化街区保护利用以及完整社区建设等任务，发展空间十分广阔，增长动能持续强劲。
华创证券研报也指出，从城市更新投资额来看，“十五五”期间城市更新至少完成15万亿元，平均每年3万亿元，略高于2023、2024年城市更新投资完成额。据住建部数据，2023、2024年城市更新投资完成额分别为2.6万亿、2.9万亿元，每年完成的项目约6万个。
近年来，国家发改委统筹相关渠道资金积极支持城市更新行动。国家发改委固定资产投资司负责人关鹏介绍，2025年，设立中央预算内投资城市更新专项，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设，2026年安排资金规模为970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。
按照“两重”建设的工作部署，国家发改委联合住建部，通过超长期特别国债积极支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元，加快补齐相关城市地下管网建设短板，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力，为城市安全运行和高质量发展提供有力支撑，让人民群众生活得更安心、更舒心。
关鹏表示，下一步，国家发改委将统筹推进“硬投资”和“软建设”，将规划明确的主要目标和重点任务落实落细到群众可感可及的一个个具体项目上，推进“十五五”时期城市更新各项工作取得重要进展。
在“硬投资”方面，按照“统筹规划，突出重点”“先急后缓，分步实施”的原则，优先支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等公共安全和民生保障类工程，统筹支持老旧街区（厂区）改造提升等发展类工程，更大力度服务民生。
在“软建设”方面，将“人民城市人民建、人民城市为人民”的城市工作理念贯穿城市更新项目谋划实施、运营管理全过程，围绕完善投入机制、提高投入效率，充分调动居民、企业等各方面积极性，健全完善运营维护体制，更加注重治理投入，推动形成多元可持续的城市更新长效机制。
财政支持政策不断完善
财政部经济建设司司长郭方明在吹风会上表示，财政部积极发挥财政职能作用，不断完善财政支持政策，推动城市更新工作。此外，同步实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策。
2024年起，财政部会同住建部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作，累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。
中央财政对东、中、西部每个城市分别给予定额补助，支持入围城市重点样板项目和机制建设。同时，引导地方更加注重资金统筹使用和错位安排、注重投资和消费相结合、注重“投资于物”和“投资于人”相结合。
郭方明表示，“十五五”期间，这50个城市将按照实施方案确定的工作目标，探索城市更新可复制、可推广的机制。财政部将会同住建部加大指导力度，及时总结经验适时推广，进一步研究完善政策措施。
此外，财政部还统筹各项资金渠道，支持城市更新重点任务。比如，安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造；通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持；安排中央预算内投资、超长期特别国债资金支持城市地下管网建设、老旧小区改造等。“十五五”期间，中央财政还将保持较大的支持力度，并不断优化政策设计，提高资金使用效益。
中国财政科学研究院研究员陈少强撰文表示，“十五五”时期城市更新相关投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，要加强财政承受能力论证，强化预算和债务约束，不得因城市更新而新增政府隐性债务。通过零基预算、政府采购、财政监督、绩效管理等多种手段，提高城市更新政府资金的效率和效益。
明确未来五年目标任务
《规划》深入分析了“十五五”时期城市的发展形势，提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动。
《规划》对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标，部署了六方面重点任务，包括培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动城市发展绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展、提升城市治理能力水平。同时，通过专栏形式列出了“好房子”建设、城镇老旧小区改造、完整社区建设、老旧街区厂区改造提升、市政基础设施提升等14项重大工程和行动。
近期，党中央、国务院部署了加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设，城市地下管网是“六张网”之一，包括燃气、供水、排水、污水、热力市政管线和综合管廊。
目前，我国城市地下管网总长度约390万公里，累计建成地下综合管廊约7700公里。“十五五”期间，将继续建设改造城市地下管网约77万公里，其中，燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。在增强城市安全韧性的同时，也将带动有效投资。
住建部建筑节能与科技司司长陈少鹏表示，住建部将会同有关部门落实《规划》部署，指导各地完成好城市基础设施建设改造任务。加快补齐短板，持续实施更新改造，实施智能化建设改造。在加快管网建设改造的同时，统筹推进城市基础设施的生命线安全工程建设，实现对城市基础设施运行风险从监测发现到预警处置的全流程闭环管理。
盘活存量土地、高效利用城市空间资源，是本轮城市更新核心任务之一。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，自然资源部将继续在存量土地上“绣花”、在支持政策上发力，指导地方用好国土空间规划和土地政策两项“关键抓手”。
谢海霞表示，一方面，按照《规划》提出的“全面摸清城市存量资产资源底数”的要求，通过自然资源管理和国土空间规划“一张图”，强化存量资源摸排，实行全生命周期管理，打通部门数据共享。另一方面，持续强化国土空间规划与土地政策融合，坚持民生公益、节约集约、尊重权益三大核心政策取向，严格控制增量，加大存量盘活力度。
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